Improbidade
Administrativa:
Atos de
Improbidade Administrativa (Lei 8.429/1992):
- Atos que importam em enriquecimento ilícito (art. 9º);
- Atos que causam prejuízo ao erário (art. 10);
- Atos que atentam contra os princípios da administração pública
(art. 11).
Essa
questão da probidade ou da improbidade tem a ver com a moralidade ou com a
imoralidade administrativa. Houve uma tentativa de estabelecer um conceito de
improbidade administrativa associando moralidade e prejuízo ao erário. José Afonso
da Silva tentou definir o que vem a ser improbidade administrativa, disse que a
improbidade é a moralidade qualificada pelo prejuízo ao erário (prejuízo financeiro
efetivo), mas quando veio a lei 8.429/92 ela derrubou esse conceito, porque ela
trouxe entre os atos de improbidade aqueles atos que poderiam ser classificados
como de improbidade, mas não significassem prejuízo ao erário, como os atos
descritos no art. 9º e 11 da lei 8.429/92. O prejuízo ao erário (art. 10) será
um acessório, não é uma condição para a improbidade administrativa.
O
importante é termos a noção que não é preciso ter prejuízo ao erário, e também que
determinadas administrações terem suas contas/recursos fiscalizados pelo
Tribunal de Contas, mas o fato de ter sido aprovado pelo Tribunal de Contas não
afasta eventual problema de improbidade administrativa.
Os
arts. 9º, 10 e 11 da lei tem uma série de incisos, descreve uma série de condutas,
esses artigos não são exaustivos, ou seja, não têm a pretensão de esgotar, não
quer dizer que se um ato não consta nesses artigos não vai ser um ato de improbidade,
é somente um rol exemplificativo.
As
ações de improbidade são ações de natureza civil, ou seja, aqui não se discute questões
de natureza penal, porque se fosse daria até para se discutir a questão da
tipicidade, mas em se tratando de ação cível pode-se trabalhar com a questão de
exemplificação. Outra coisa é que em se tratando de uma ação que não é penal, o
foro para julgamento dessas ações será o foro da justiça competente.
Esses atos
nos remetem a algumas sanções (art. 12):
- O inciso I se
refere aos atos de enriquecimento ilícito, o inciso II aos atos que causam
prejuízo ao erário e o inciso III aos atos que atendam contra os princípios da
administração pública. Existe uma gradação, as sanções são das mais graves
(inciso I) para as mais leves (inciso III).
- O fato de se
ter uma ação de improbidade administrativa não afasta eventuais desdobramentos
que possam ter em outras esferas, então o sujeito pode ser condenado na área cível,
na área administrativa disciplinar, e não impede que seja comunicado ao MP e
ele tome as medidas cabíveis na área penal. A única instância que vai
influenciar nas demais será a ação penal. Se na instância penal disser que não
houve o fato, isso influenciará nas instâncias administrativas e cíveis, ou se
na instância penal disser que alguém não foi o autor, influenciará nas outras
instâncias também, mas é só nesses casos, nos demais não interfere, como o fato
não ser considerado crime, não será condenado na esfera penal, mas pode ser que
tenha sido alguma falta administrativa e sofrer alguma pena administrativa.
Art.
12.
Independentemente das sanções penais, civis e administrativas previstas na
legislação específica, está o responsável pelo ato de improbidade sujeito às seguintes
cominações, que podem ser aplicadas isolada ou cumulativamente, de acordo com a
gravidade do fato:
I - na hipótese do art. 9°, perda dos bens ou valores acrescidos
ilicitamente ao patrimônio, ressarcimento integral do dano, quando houver,
perda da função pública, suspensão dos direitos políticos de oito a dez anos,
pagamento de multa civil de até três vezes o valor do acréscimo patrimonial e
proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos
fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de
pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de dez anos;
II - na hipótese do art. 10, ressarcimento integral do dano, perda
dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio, se concorrer esta
circunstância, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos de
cinco a oito anos, pagamento de multa civil de até duas vezes o valor do dano e
proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos
fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de
pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de cinco anos;
III - na hipótese do art. 11, ressarcimento integral do dano, se
houver, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos de três a
cinco anos, pagamento de multa civil de até cem vezes o valor da remuneração
percebida pelo agente e proibição de contratar com o Poder Público ou receber
benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda
que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo
prazo de três anos.
Parágrafo único. Na fixação das penas previstas nesta lei o juiz levará em conta
a extensão do dano causado, assim como o proveito patrimonial obtido pelo
agente.
Prazo de
prescrição da improbidade administrativa (art. 23):
A
ação de improbidade tem um prazo para ser proposta, e esse prazo é diferente
conforme a situação. Temos 2 sujeitos ativos dos atos de improbidade
administrativa, pode ser um agente público ou um particular, que depois vão ser
os sujeito passivos da ação. A prescrição é uma medida de segurança jurídica,
se estabelece um prazo para que sejam tomadas as medidas cabíveis, e se elas
não forem tomadas num prazo determinado, não tem mais opção de tomar qualquer
medida em relação a isso.
I - até cinco anos após o término do exercício de
mandato, de cargo em comissão ou de função de confiança;
II - dentro do prazo prescricional previsto em lei
específica para faltas disciplinares puníveis com demissão a bem do serviço
público, nos casos de exercício de cargo efetivo ou emprego.
- Até 5 anos após o término do mandato, cargo em comissão ou função
de confiança: Quando o sujeito termina o mandato
que começa a fluir o prazo prescricional (os 5 anos), não é da data em que
houve o ato de improbidade administrativa propriamente dita. Essa lei de
improbidade administrativa não se aplica àqueles agentes sujeitos a pratica de
crimes de responsabilidade (Lei 1.079/50 – lei que trata do impeachment, quando
se tira alguém que é vitalício, nos crimes de responsabilidade), como o
presidente da república, ministros de Estado, ministros do STF e o procurador
geral da república.
- Dentro do prazo prescricional previsto e lei específica para
faltas disciplinares puníveis com demissão:
Servidor público (estatutário ou um empregado público), porque ele tem um vínculo
mais efetivo com a administração, então a lei deixou em aberto. Cada Estado/município
tem sua lei própria, mas em geral os prazos são 5 anos.
* Art. 37, §5º CF: o
ressarcimento do erário é imprescritível, não tem prazo, pode se buscar a
qualquer momento. A prescrição vale para o agente, não para o ressarcimento.
Art. 37
- A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União,
dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de
legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao
seguinte:
§ 5º - A lei estabelecerá os prazos de prescrição para ilícitos praticados por
qualquer agente, servidor ou não, que causem prejuízos ao erário, ressalvadas
as respectivas ações de ressarcimento.
Ação de Improbidade Administrativa:
- Legitimidade Ativa: A
legitimidade da ação, não confundir com sujeito ativo, porque aqui se inverte.
Quem pode propor é:
* Ministério Público: o mais comum, porque ele atua como advogado da sociedade, trabalha
na defesa do interesse público. Conforme a esfera/o âmbito será o MP estadual
ou federal, se estiver envolvidos bens, pessoas ou agente relacionados com a União
será o MP federal, se for dos Estados ou dos municípios será o MP estadual.
Nada impede que os MPs estaduais e o federal trabalhem conjuntamente, mas não é
algo muito comum.
* Pessoa Jurídica
interessada: é muito raro, não é uma coisa
usual, mas pode acontecer, a lei prevê essa hipótese.
- Legitimidade Passiva – aquele que cometeu o ato de improbidade
administrativa: É o réu da
ação de improbidade, que é o sujeito que cometeu esse ato de improbidade, pode
ser tanto o agente público como um particular. Abrange não só o agente público
que pratica o ato, ou o deixa de praticar, mas também aquele que provoca, se
beneficia com essa ação, como alguém receber um presente para analisar um
processo antes de outros. O legitimado passivo é quem sofre os efeitos do ato
de improbidade.
- Intervenção do MP – é obrigatória: Por força de lei a intervenção do MP é obrigatória. Normalmente
não há maiores problemas, porque o MP já é o autor, então ele vai tomar a
condição de parte e vai atuar no processo como parte processual. Mas há casos
em que ele não é o autor e ainda assim ele tem que participar, vai atuar como
fiscal da lei, vai ficar encarregado de verificar o bom andamento daquela ação.
O MP atua sempre, ou como parte, ou como fiscal da lei.
- Competência – Justiça Federal e Estadual: Quem tem competência para julgar as ações de improbidade? Vai
variar conforme o bem tutelado/lesado, se for um bem federal (da união, das
autarquias ou empresas públicas) será competência federal, mas se o bem for
estadual ou municipal será competência da justiça de Estado.
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