Unidade VI – 4ª P
Processo Legislativo
1. Conceito
Processo Judicial: dos 3 poderes o que tem a obrigação clara de ter que fazer decisões é o
judiciário, o juiz deve dar uma sentença.
Processo Legislativo: são um conjunto de atos organizados
sistematicamente de forma a chegar a um resultado, que é a produção de normas
gerais. Processo não é sinônimo de ação. Ação é um direito subjetivo abstrato, processo
é um conjunto de atos que visa a levar a um determinado fim. O fim específico
visado no processo legislativo é a produção de normas gerais. O processo
legislativo tem o contraditório (como no processo judicial), ou seja, tem
debate. Quando se emenda um projeto de lei é um contraditório. O poder judiciário
só se manifesta dentro do contraditório e da ampla defesa se for provocado, no
processo legislativo não é assim, qualquer deputado ou senador tem iniciativa
no processo legislativo. Embora não conste no processo legislativo, é submetido
ao legislativo, no Brasil, a aprovação de tratados internacionais. Essas normas
gerais são as que regulam o direito positivo do país. No processo legislativo
não é necessário a aprovação nem o veto do presidente da república.
2. Etapas:
Proposição (Iniciativa): o direito que tem
qualquer parlamentar, qualquer senador, qualquer deputado, é o poder de provocar a deliberação do Congresso
Nacional, não há lei que obrigue algum deputado de votar projetos de lei. Os
parlamentares não estão obrigados a legislar, a propor projetos de lei, a
votar, poder judiciário é o único que tem uma obrigação claramente definida.
Então a proposição é a iniciativa que tem os deputados e senadores, pode ser
geral ou restrita.
- Iniciativa
Geral: art. 61. Essa é a regra geral, todos que constam nesse artigo têm o
poder.
- Iniciativa Restrita: é a que dá
exclusividade a um dos agentes políticos, como o presidente da república, que
tem a exclusividade nos projetos de lei que organizam o funcionalismo público,
ou que aumentem os vencimentos dos funcionários públicos, nestes casos só o
presidente da república pode propor projetos de lei, se a Assembleia
Legislativa ou o Congresso aprovar o aumento do vencimento dos funcionários públicos,
pode não haver nenhuma inconstitucionalidade material, mas formalmente é
inconstitucional, e certamente um projeto de lei oriundo da Assembleia ou do
Congresso que aumente ou modifique a estrutura do funcionalismo público, vai
ter a sua extinção, sua suspensão com a procedência de uma ação direta de
constitucionalidade.
Art. 61 - A
iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a qualquer membro ou
Comissão da Câmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional,
ao Presidente da República, ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais
Superiores, ao Procurador-Geral da República e aos cidadãos, na forma e nos
casos previstos nesta Constituição.
I - fixem ou modifiquem os efetivos das Forças
Armadas;
II - disponham sobre:
a) criação de cargos,
funções ou empregos públicos na administração direta e autárquica ou aumento de
sua remuneração;
b) organização administrativa e judiciária, matéria
tributária e orçamentária, serviços públicos e pessoal da administração dos
Territórios;
c) servidores públicos da União e Territórios, seu
regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria;
d) organização
do Ministério Público e da Defensoria Pública da União, bem como normas gerais
para a organização do Ministério Público e da Defensoria Pública dos Estados,
do Distrito Federal e dos Territórios;
e) criação e extinção de
Ministérios e órgãos da administração pública, observado o disposto no art. 84,
VI;
f) militares
das Forças Armadas, seu regime jurídico, provimento de cargos, promoções,
estabilidade, remuneração, reforma e transferência para a reserva.
§ 2º
- A iniciativa popular pode ser exercida
pela apresentação à Câmara dos Deputados de projeto de lei subscrito por, no
mínimo, um por cento do eleitorado nacional, distribuído pelo menos por cinco
Estados, com não menos de três décimos por cento dos eleitores de cada um
deles.
Discussão: discussão do projeto
de lei, discussão de projeto de emenda constitucional. Essa discussão se dá em
mais de uma instancia, em mais de uma etapa. A qualquer momento, em qualquer
dia existe nas sessões do plenário a possibilidade de debater um projeto de
lei, embora normalmente se reserve um período especial para esta matéria
(projeto de lei), normalmente tem a ordem do dia. Mas em suma, não há nada que impeça
que em qualquer momento e em qualquer dia um senador ou um deputado assuma a
tribuna para dizer como se um projeto de lei é bom ou ruim.
Pareceres: antes de o projeto
de lei passar pelo plenário, vai ser distribuído para as comissões permanentes,
que têm 2 funções, uma delas é dar pareceres técnicos especializados sobre a matéria.
Esse parecer é um parecer técnico. De acordo com a natureza do projeto de lei,
ele será distribuído para quantas comissões precisar, dependendo do tema. A comissão
de constituição e justiça é a primeira a opinar sobre a constitucionalidade ou
a legalidade de um projeto de lei. Parecer nunca é uma decisão definitiva, é
apenas uma orientação para uma decisão posterior. O MP dá parecer, e não decide,
e o juiz não dá pareceres. Pode-se oferecer uma emenda (modificação do texto
original) ao projeto de lei. O presidente da casa estabelece previamente e com antecedência
o dia que o projeto de lei será debatido e finalmente aprovado. Os projetos de
lei podem ter um ritmo mais ou menos demorado. Os projetos de código são
como uma lei ordinária. Os projetos podem levar anos na sua discussão, mas há o
regime de urgência que pode ser pedida pelo presidente ou pela casa,
preferencialmente aqueles projetos de votação com determinada finalidade conforme
o texto da lei (art. 64, §1º).
Art.
64 - A discussão e votação dos
projetos de lei de iniciativa do Presidente da República, do Supremo Tribunal
Federal e dos Tribunais Superiores terão início na Câmara dos Deputados.
§ 1º - O Presidente da
República poderá solicitar urgência para apreciação de projetos de sua
iniciativa.
Emendas (“emendas”):
todo
projeto que chega na casa ou que nasce dentro do Congresso Nacional pode ser
emendado. Emenda com letra maiúscula são as Emendas constitucionais. E as
emendas com letra minúscula são as emendas, a modificação do texto de um projeto
de lei que está sendo submetido ao Congresso.
Votação: então o projeto
chega ou só à comissão (como acontece mais agora) ou ao plenário (como acontecia
mais antigamente). Então no plenário o projeto vai à votação com dia e hora
marcados. O sistema de votação normalmente é com votação aberta, antes do
placar eletrônico, os deputados levantam a mão quando queriam aprovar, ou então
quando querem aprovar dizem que quem quer aprovar é para não fazer nada, é mais
fácil de ganhar, isso quando não era eletrônico. O quórum de aprovação no
plenário, a regra geral (art. 47) é a maioria simples. O quórum vai sendo maior
quanto mais importante é a “coisa”.
Art.
45 - A Câmara dos Deputados
compõe-se de representantes do povo, eleitos, pelo sistema proporcional, em
cada Estado, em cada Território e no Distrito Federal.
§ 1º - O número total de
Deputados, bem como a representação por Estado e pelo Distrito Federal, será
estabelecido por lei complementar, proporcionalmente à população, procedendo-se
aos ajustes necessários, no ano anterior às eleições, para que nenhuma daquelas
unidades da Federação tenha menos de oito ou mais de setenta Deputados.
Rejeição: se o projeto de lei
é rejeitado, ele é arquivado e não se pode mais fazer algo semelhante durante
um semestre ou um ano, depende.
Aprovação: se o projeto de lei
for aprovado, em se tratando de lei ordinária, lei complementar, ou medida provisória,
falta que volte ao presidente da república para que ele manifeste seu juízo de
conveniência e oportunidade a respeito do projeto de lei, em outras palavras,
para que o presidente da república sancione ou vete o projeto de lei. A hipótese
que o presidente da república não sanciona nem veta projeto de lei é a emenda
constitucional, pois é o exercício do poder constituinte derivado.
Sanção? Aqui sanção é no
sentido positivo, quando o presidente da república está de acordo com o juízo
de mérito da proposição, diferentemente do seu sentido no direito penal.
Veto? -> Retorno: se o presidente da
república estiver em desacordo no mérito com a proposição, ele pode vetar parcial
ou totalmente o projeto de lei. O presidente da república pode discordar no
mérito, dai deve justificar porque aquilo faz mal ao país. Caso contrário o
presidente tem uma segunda hipótese, pode vetar o projeto de lei por
inconstitucionalidade, então ele aprecia a constitucionalidade ou
inconstitucionalidade do projeto de lei ou emenda, etc. A 3ª hipótese é que no
curso do processo legislativo seja provocado o poder judiciário para que diga
se o processo legislativo esta sendo obedecido ou não. Então somente quando
houver expresso descumprimento de norma previsto no texto da constituição o
Supremo declara a inconstitucionalidade formal do projeto de lei. Vetado o
projeto de lei pelo presidente, segundo o art. 66, ele volta para o Congresso,
por isso que se diz que a lei é um ato complexo, pois há a coparticipação de
dois poderes, tanto o legislativo quando o executivo participam da elaboração
da lei, com uma distinção fundamental, o legislativo sempre tem a decisão
final. Então betado o projeto de lei pelo presidente, ele volta para a casa
para que em sessão conjunta e por voto secreto, por maioria absoluta se
delibere acerca da manutenção do veto do presidente, suponhamos que uma lei
tenha sido aprovada por um quórum abaixo da maioria absoluta, vai para o
presidente e ele veta, dai para o legislativo fazer prevalecer a sua vontade
sobre a do presidente tem que conseguir um quórum de maioria absoluta para
derrubar o veto do presidente, se for 49% pela manutenção do projeto e contra o
veto do presidente, prevalece o veto do presidente e o projeto é arquivado. Se
o Congresso consegue quórum para derrubar o veto do presidente volta para o
presidente e mesmo ele não gostando do projeto de lei ele deverá aprovar, pois
ele não estará mais julgando o mérito, e sim somente promulgará.
Promulgação: mesmo se o
presidente foi derrotado (o legislativo derruba seu veto), ele deve promulgar e
publicar a norma, se ele não fizer o Congresso pode fazer.
Publicação: após a promulgação
há a publicação. A promulgação e publicação da norma são condições de existência,
validade e eficácia das normas. Sem o cumprimentos dessas etapas não há lei existente,
nem válida, nem eficaz. Como se dá a publicação da lei: o projeto não diz nada
sobre sua data de vigência, no silencia aplica-se 45 dias automaticamente (que
é uma espécie de vacacio legis), se o legislador diz que essa lei deve entrar
em vigor na data da sua publicação (como é a forma tradicional), ela entrar em
vigor na data da sua publicação, ou mais exatamente no dia seguinte. Mas também
pode ser que a própria lei estabeleça sua vacacio legis (quando entrará em
vigor), como o código civil de 2002. A vacacio legis é o tempo para que as
pessoas possam pensar, se organizar e compreender a lei, portanto ela pode ser
implícita (45 dias), pode não haver vacacio legis (e ela entra em vigor na data
da sua publicação, ou melhor, no outro dia), ou pode haver uma vacacio legis expressamente
estabelecida na própria lei. A publicação é feita no Diário Oficial da União e no
Diário Oficial do Estado, as publicações nas pequenas cidades não é feita
necessariamente por Diário Oficial, podem trabalhar com portarias. Toda lei que
não foi publicada não existe, não é nem anulada, porque ela nunca existiu!
3. Controle Judicial Legislativo: o processo legislativo quanto a sua
constitucionalidade e juridicidade, ele pode ser controlado pela comissão de constituição
de justiça, pelo veto do presidente da república em termos de
constitucionalidade e qualquer ação, seja relação direta de
inconstitucionalidade ou até mesmo um mandado de segurança ou ação direta. Se
deputados foram proibidos de votar no plenário no dia de votação não vai ser
uma ação direta, porque eles querem votar, então eles entram com um mandado de
segurança para obter efeitos suspensivos e para garantir a votação. Pode haver
uma ação ordinária ou mandado de segurança para trancar o processo legislativo
ou para anular o processo legislativo, seja através de ação ordinária ou ADIN.
4. Espécies (instrumentos normativos)
Emenda: tem finalidade
especifica. Está no topo, porque é o único instrumento apto a modificar a lei
maior/superior.
V maior/mais
importante
Lei Complementar
V maior/mais
importante
Lei Ordinária
=
Medida Provisória
(Leis Delegadas)
(Resoluções)
(Decretos Legislativos)
*** Se aprovassem através de lei ordinária aquilo que está no campo da lei
complementar? Teríamos um inconstitucionalidade formal, o conteúdo não importa.
*** Se aprovassem através de lei complementar aquilo que está reservado para
modificar a constituição (Emenda)? Teríamos uma inconstitucionalidade formal
também, atacável igualmente por ação direta de inconstitucionalidade.
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