Coisa Julgada Administrativa
Coisa julgada é uma expressão comum. O problema da coisa julgada é que em princípio só se aplica ao processo judicial, ou seja, a coisa julgada envolve o caráter definitivo de uma decisão judicial, num determinado momento do processo judicial, em função da estrutura legal, chega um determinado momento que a decisão do juiz não pode mais ser mudada, transitou em julgado, se opera o fenômeno da coisa julgada, essa decisão torna-se imodificável.
Mas isso é uma coisa que tem todo um conjunto de atos que acabam desembocando nessa coisa julgada, então o sujeito entra com uma ação, tem uma sentença de um juiz d 1º grau, ai a parte que não se conforma com essa sentença recorre para o TJ, chega no TJ e tem mais uma decisão, depois pode recorrer mais, mas chega um momento que não cabe mais recurso, não tem mais o que fazer, e nesse momento surge a coisa julgada, que dá um caráter de definitividade, a decisão se tornar definitiva, por mais que ela seja criticável, porque entramos no princípio da segurança jurídica, não podemos ficar à mercê de um revisionismo judicial eterno. Há quem diga que a função do direito é nos dá segurança jurídica, justiça é coisa de filósofo, direito é estabilidade. A ideia da coisa julgada é que naquele momento a decisão foi aquela e não tem mais como rever, mesmo que for uma decisão errada, até porque a interpretação é dinâmica, algo que era aceitável pode se tornar inaceitável ou vice-versa. O processo judicial não tem nenhum tipo de problema em relação a coisa julgada, o problema é transpor isso ao processo administrativo.
Existiria a coisa julgada administrativa? Nosso sistema comporta que se fale em coisa julgada no direito/processo administrativo? Depende. Aquela coisa julgada tradicional do processo judicial não existe no direito administrativo, a administração não tem o poder que tem o juiz de dizer o direito com o caráter de definitividade, mas a coisa julgada acaba tendo uma repercussão para a própria administração. A administração não faz a coisa julgada tradicional porque a parte que se sentir lesada/prejudicada sempre poderá recorrer ao poder judiciário. Por exemplo, um servidor é demitido, insatisfeito com isso propõe uma ação discutindo a validade desse processo administrativo e quer a reintegração ao cargo, isso é possível, a constituição estabelece, sempre que alguém sofrer alguma ameaça ou lesão a direito é possível recorrer ao poder judiciário para discutir o processo administrativo.
A coisa julgada tem um valor relativo, vale para a administração. Quando falamos em coisa julgada administrativa é uma coisa julgada relativa, ou seja, para a administração a decisão não poderá ser revista, por exemplo, o mesmo caso do PAD, mas que a administração entende que o caso é de arquivamento, não aplica pena nenhuma, passados 2 ou 3 anos, trocou o governo, trocou o gerente de recursos humanos e resolve reabrir o processo, salvo as questões de legalidade (quando há algum vício constatado), a administração não poderá rever essas decisões, mesmo agora entendendo que estava errado, transitou em julgado para a administração, não poderá rever suas decisões, a não ser que tenha algum vício, ai pode, mesmo assim por força de lei o prazo é de 5 anos para rever o processo viciado, senão decai, salvo quando comprovada a má fé. A coisa julgada administrativa tem um valor para a administração, a parte interessada (servidor/administrado/particular) sempre poderá recorrer ao judiciário, a administração não, terá que se contentar com a sua decisão, diferentemente do que ocorre no processo judiciário. A coisa julgada se aplica somente a administração, não se aplica ao particular, porque ele sempre poderá recorrer ao poder judiciário, pois há a ideia de segurança jurídica.
Controle da Administração
A administração tem uma finalidade pública, voltada para o interesse público. A administração não é um fim em si mesmo. Em função de que ela administra recursos e esses recursos devem ser utilizados na sua finalidade que é o interesse público, se estabelece dentro do nosso sistema de poderes uma série de controles da atividade administrativa, e esses são controles que visam a minimizar/evitar o desvio da administração, mas ainda assim há um escoador de verbas de recursos públicos. A ideia é exatamente distribuir esse controle entre diferentes esferas de poder, então temos controles que são exercidos dentro da própria administração, controles exercidos pelo poder legislativo e controles exercidos pelo poder judiciário.
- Controle Administrativo (controle interno):
* Há um conjunto de órgãos que ficam encarregados de fazer um controle interno, temos órgãos de auditorias, de ouvidorias, de controladoria, etc. Há um controle dentro da própria instituição. Existe um controle que é feito da administração direta controlando as entidades da administração indireta, um controle relativo, mas é um controle. No âmbito federal usamos a expressão supervisão ministerial, que é feita pelos ministérios m relação as entidades administrativas que são vinculadas a ele. Há um controle por parte do ministério da fazenda em relação ao Banco Central. É um controle relativo porque é muito limitado, não é um acompanhamento do dia a dia, mas envolve a nomeação dos diretores, dos presidentes das empresas, etc. Esse controle que é feito dentro da administração chamamos de controle interno, a administração se autocontrolando. No caso do poder de autotutela, que é o poder que a administração tem de anular/revogar seus atos, nesse caso há um controle que é do dia a dia, há outra forma de controle dentro da administração que decorre da própria estrutura hierarquizada da administração, há uma relação de mando e obediência, ou ordenação e subordinação, também uma forma de controle mais imediato.
- Controle Legislativo (controle externo):
* Exercerá 2 tipos de controle: de natureza política e técnica.
* O congresso fiscaliza politicamente a atuação do presidente da república e seus ministros, a Assembleia Legislativa fiscaliza politicamente a atuação do governador do Estado, seus secretários estaduais e a câmara dos vereadores. Um controle politico, que fiscaliza a atuação desses agentes políticos que exercem a chefia dos poderes administrativos.
* Vinculado ao poder legislativo existe o tribunal de contas, que é um órgão auxiliar do poder legislativo e como tal exerce também um controle externo, que é um controle técnico. Fiscaliza a aplicação de recursos, vai fazer a fiscalização orçamentaria, vai fiscalizar licitações, contratos. Em alguns casos o tribunal de contas acaba tendo uma ingerência até na questão dos servidores públicos, não só no concurso, mas há situações que se exige que para uma aposentadoria ser considerada um ato jurídico perfeito, tenha que passar/ser aprovado pelo tribunal de contas.
* O controle legislativo vai ser exercido tanto pelo congresso, pelas assembleias legislativas e câmaras municipais quanto pelo tribunal de contas da união, dos estados e dos municípios onde houver.
- Controle Judicial (controle externo):
* O controle judicial é um controle exercido pela sociedade, seja numa questão individual (como um mandado de segurança), seja numa ação que se discuta o interesse público/coletivo, ou às vezes até através do MP, que nesse caso funciona como uma espécie de advogado do interesse social, que atua em nome da sociedade, mas a titularidade está na sociedade. O poder judiciário atua mediante provocação, ele não toma iniciativa (nem pode) de dar andamento a um processo. O sujeito que se vê lesado por um ato de uma autoridade administrativa tem a possibilidade de usar essa ação de mandado de segurança para resolver um problema imediato. Há o mandado de segurança coletivo, quando não é algo individual. São ações judiciais, provocado o poder judiciário vai decidir e dirá se o ato foi correto ou incorreto. O controle judicial se dá via poder judiciário mas através de demandas.
Sistemas Administrativos Comprados:
- Temos 2 grandes grupos de sistemas, no mundo ocidental pelo menos, o sistema de jurisdição dupla e o sistema de jurisdição una.
Sistema de Jurisdição Dupla: é um sistema de origem francesa, adotado hoje não só na França, mas na grande maioria dos países da Europa continental (fica de fora a Grã Bretanha),o Uruguai também adota esse sistema. Como o nome já diz, ele tem 2 jurisdições, como se fossem 2 poderes em 1, o poder judiciário (quem tem o poder de dizer o direito) e de outro lado o poder executivo (tem um sistema administrativo próprio).
* Poder judiciário: sistema comum.
* Poder executivo: justiça administrativa.
-> Ambos poderes têm capacidade jurisdicional, tanto o poder executivo (através da justiça administrativa) quanto o judiciário (através da justiça comum) têm o poder de formar a coisa julgada.
-> Ex.: em Paris sofro um acidente de carro (relação de 2 particulares), não chegamos a um denominador comum e proponho uma ação contra quem bateu no meu carro, cobrando uma indenização, a justiça comum vai apreciar essa causa. Ex².: Mas se ao invés de eu estar dirigindo meu carro, eu estivesse dirigindo um veículo oficial (como um carro do Banco Central), em missão oficial (como estar em Paris representando o Banco Central num evento internacional) e sofri esse acidente, em se tratando de um acidente que envolve um ente do Estado (uma entidade da administração pública), a mesma questão seria julgada não pela justiça comum, mas pela justiça administrativa (poder executivo). Nos dois exemplo o fato é o mesmo, o que muda são as pessoas envolvidas, no primeiro caso eram 2 particulares e no segundo tem o Estado e um particular.
-> Sempre que a administração for parte da jurisdição, quem vai julgar será o poder executivo, através da justiça administrativa.
-> Na justiça comum temos um processo normal, em que o órgão de cúpula do poder judiciário é a Corte de Cassação, e na justiça administrativa temos o Conselho de Estado (que é o órgão máximo). Ambos têm um sistema processual semelhante e um sistema recursal semelhante.
-> A diferença é que num caso tenha a participação da administração e no outro não.
-> A ideia de separar essas 2 justiças é evitar que o poder judiciário tivesse um poder muito grande sobre o poder executivo, então se criou uma justiça administrativa própria.
Sistema de Jurisdição Una:
-> Significa que temos uma única instância judiciária com capacidade de dizer o direito de maneira definitiva, o que temos no Brasil, o poder judiciário que tem esse poder de dizer o direito.
-> Na origem desse sistema de jurisdição una está o direito inglês, e depois se expandiu para outras partes do mundo, como nos EUA, Austrália, etc.
-> A ideia desse sistema é que a administração não poderia ter privilégios diante dos particulares, então se eu criar uma justiça especial só para julgar as causas administrativas eu estaria quebrando esse princípio da isonomia.
-> O juiz que julga as questões particulares também julga as questões do direito público, e vou contar com a isenção do juiz. A teoria é ótima, mas na prática a administração tem suas prerrogativas e seus privilégios. A isonomia não foi tão preservada assim. O poder que julga é o mesmo, o poder judiciário.
-> O fato de termos no nosso sistema, dentro do poder judiciário, justiças especializadas (como justiça do trabalho, federal, estadual, etc) não afeta em nada essas estruturas, porque todos são órgãos do poder judiciário, não há órgãos judicantes que integrem o poder executivo. A questão da isonomia é bem mais teórica do que prática.
Controle da Administração
O Controle Interno e seus Instrumentos:
- É exercido de diferentes maneiras.
- A administração é estruturada de maneira hierarquizada, que é uma forma de controle, um controle imediato exercido pela chefia em relação a seus subordinados. Tem a supervisão ministerial, a questão da tutela administrativa que é exercida pelos órgãos da administração direta em relação às entidades da administração indireta. Temos os órgãos de controle interno propriamente dito, como as auditorias, as controladorias, ouvidorias, que são órgãos que exercem o controle da administração. A administração têm vários meios de controle interno, como hierarquia, tutela, supervisão ministerial, órgão de auditoria, órgãos de controladoria, mas vamos centrar nosso estudo nos recursos administrativos.
Recursos Administrativos
- Apesar de ser um controle interno, tem como característica importante o fato de terem a participação do administrado, que acaba demandando a administração pública que por sua vez, mediante a esses recursos vai exercer uma forma de controle.
* Conceito: São todos os meios que podem utilizar os administrados para provocar o reexame do ato pela Administração Pública. A ideia é que o administrado pode promover a revisão dos atos por parte da administração. Não é só aquele recurso formalmente proposto dentro do processo administrativo, podemos incluir a representação, o recurso administrativo propriamente dito (recurso hierárquico), então qualquer maneira que o administrado tenha a sua disposição para provocar a administração pública nesse sentido, vai ser considerado um recurso administrativo.
* Efeitos: Devolutivo e Suspensivo. O sentido desses efeitos é paralisar ou não os efeitos da decisão. O recurso pode ter um efeito só devolutivo ou pode ter devolutivo e suspensivo, conforme o caso.
- O efeito devolutivo é a simples remessa do processo para a instância superior para análise, não suspende os efeitos daquela decisão. Então quando se fala em processo devolutivo significa que simplesmente o processo subiu para a instância superior, se devolve para a autoridade superior. Também é usado no processo civil. O efeito devolutivo implica na simples remessa dos atos para a autoridade superior.
- Além de implicar na devolução, implica também na suspensão dos efeitos da decisão, enquanto não for julgado o recurso, aquela decisão não vai surtir efeitos. O sujeito vai poder participar, isso ocorre por uma liminar. Fica suspensa a decisão até que o processo seja julgado pela autoridade competente, enquanto não for julgado a decisão não produzirá efeitos. Em se tratando de processo administrativo, o recurso só tem efeito devolutivo (é a regra), só poderá ter o suspensivo quando for previsto em lei. A questão do efeito suspensivo acaba sendo importante também porque há determinadas ações que só podem ser utilizadas quando não houver um recurso administrativo com efeito suspensivo, que é o caso do mandado de segurança, posso impetrar um mandado de segurança sempre que houver alguma lesão ou ameaça de lesão decorrente de ato de autoridade administrativa, mas desde que aquele ato não caiba recurso com efeito suspensivo, porque se tenho como entrar com recurso com efeito suspensivo, não tenho prejuízo eminente recorrente daquele ato. Ex.: alguém é demitido, resolve entrar com um mandado de segurança, mas se no processo administrativo não havia se esgotado todas as vias processuais cabíveis, esse mandado de segurança será negado, porque caberia outra medida que não aquela da ação judicial. Essa questão do efeito suspensivo terá uma repercussão prática, evitando que a decisão passe a produzir efeitos, temos a questão da ausência de prejuízo (para a parte interessada) e a não fluência do eventual prazo discricional (se tenho algum prazo X, enquanto estiver pendente o andamento desse recurso, esse prazo não está terminado).
- A regra é que o recurso tenha efeitos meramente devolutivos, só remete à autoridade superior o processo. Quando a parte requerer e quando for autorizada por lei pode a se atribuir a esse recurso com efeito suspensivo.
* Fundamento:
- “Direito de petição” (art. 5º, XXXIV, CF) – envolve um reconhecimento por parte do Estado, às partes de requererem medidas de seu interesse para a administração, a parte tem o direito de peticionar o Estado no sentido amplo, desde que sejam adequadas, o Estado tem o dever de prestar essas informações. Tenho o direito de recorrer, pedir a revisão dos atos administrativos.
- Princípio do Contraditório (Art. 5º, IV, CF) – sentido mais processual. Engloba, entre outras coisas, os recursos inerentes ao processo. Tenho um direito de pleitear a revisão daquela decisão que entendi ser equivocada. Minimiza-se o erro, não se evita, porque às vezes a instância superior repete o erro. Tem o máximo de 3 instâncias.
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